ARTIGO: O projeto básico nas licitações de obras públicas, por André Luiz Mendes

Deficiência nos projetos emperra o PAC e qualquer plano de desenvolvimento

André Luiz Mendes*

A questão do projeto básico –que será aqui referido apenas como PB– parece, finalmente ter ocupado posição de destaque nos debates sobre a contratação de obras públicas no Brasil.

Com o incremento das ações de controle na última década –o Tribunal de Contas da União (TCU), A Controladoria-Geral da União (CGU), o Departamento de Polícia Federal e o Ministério Público Federal (MPF) criaram ou estruturaram áreas especializadas em fiscalização de obras nos últimos 10 anos–, as fragilidades de execução desses empreendimentos afloraram, mas os acalorados debates daí advindos concentram-se em temas como aditivos contratuais, alterações de objeto e “jogo de planilha” (artifício que consiste em superavaliar itens do orçamento que terão quantitativos aumentados no decorrer da obra e subavaliar os itens que tendem a ter quantitativos reduzidos), ou seja, nas consequências dessas fragilidades e não em sua principal causa: a deficiência dos projetos usados nas licitações.

Inúmeras têm sido as manifestações sobre as deficiências dos projetos das obras públicas brasileiras, provenientes das mais diversas fontes, como representantes de entidades públicas e privadas, consultores e especialistas.

O “Jornal do Senado” do dia 19 de março de 2009 registra que Paulo Safady Simão, presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), alertou para atrasos em obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), devido à falta de projetos técnicos: “em muitas obras, foram feitos apenas projetos muito básicos, que no meio do caminho precisam ser revistos”, frisou.

A revista da Editora Pini “Construção Mercado”, edição de abril de 2009, traz a seguinte afirmação do engenheiro Maçahiko Tisaka, autor de diversas publicações sobre orçamentos de obras, em artigo intitulado “Por que o PAC não decolou”: “Os projetos básicos que acompanham o edital de licitação estão longe de atender ao que está previsto na alínea IX, do art. 6º, da Lei nº 8.666/93, seja por deficiência de concepção, seja por insuficiência de dados necessários para a elaboração de um orçamento estimativo condizente com a realidade”.

A mesma revista, em sua edição de fevereiro de 2007, contém as seguintes afirmações de José Roberto Bernasconi, presidente do Sinaenco-SP: “A perda de capacidade de investimento do governo em infraestrutura reduziu drasticamente as contratações de projetos para obras públicas. Para piorar, as obras existentes são caracterizadas pelo improviso ou pela falta de detalhamento, até mesmo nas grandes capitais do país. […] É moda decidir fazer a obra sem projeto. Essa é a maneira menos inteligente e mais equivocada de fazer qualquer empreendimento, principalmente aquele que usa recursos públicos. É preciso tempo para o desenvolvimento dos projetos de engenharia, mas de repente se atropela tudo e muitas vezes o projeto é contratado pelo próprio construtor”.

No voto que fundamentou o Acórdão nº 1983/2008 TCU-Plenário, o relator, ministro Marcos Vilaça, resumiu muito bem o problema assim se manifestando: “Observo que o ponto central destes autos se refere à matéria com que o Tribunal tem se deparado repetidas vezes e que, infelizmente, não tem merecido a devida atenção dos responsáveis pelas obras públicas: a elaboração de um projeto básico de qualidade e preciso o suficiente para o adequado desenvolvimento técnico e financeiro do empreendimento.” O ministro completou:

“Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de toda a sorte de problemas na condução da obra.”

Parece não restar dúvida, portanto, da necessidade de adoção de medidas que garantam um mínimo de qualidade aos PBs usados nas licitações de obras públicas. Para tanto, bastaria que fossem elaborados cumprindo estritamente aquilo que estabelece o art. 6º da Lei de nº 8.666/93 e as frequentes revisões de projeto tornar-se-iam praticamente desnecessárias, minimizando a ocorrência de aditivos e quaisquer outros tipos de alterações contratuais. O problema, porém, é que se consolidou no mercado uma interpretação, absolutamente míope, do conceito de PB adotado no inciso IX do já referido art. 6º do estatuto de licitações. A melhor acepção do termo “básico” –fundamental, principal, essencial, conforme o Dicionário Aurélio– parece ter sido substituída por algo como provisório, preliminar, secundário. Certamente não foi isso que a lei estabeleceu como demonstra uma breve análise dos dispositivos legais que cuidam do assunto.

O estatuto de licitações vigente antes do advento da Lei nº 8.666/93 era o Decreto-Lei (DL) nº 2.300/86, que, em seu art. 5º, definiu PB como sendo: “O conjunto de elementos que defina a obra ou serviço ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execução”.

Observe-se que o mencionado DL dedicou singelas duas linhas para a conceituação de PB. Por sua vez, a Lei nº 8.666/93 entendeu necessário dedicar algo da ordem de 35 linhas para conceituar o mesmo objeto! Absteve-se aqui da transcrição do inciso IX de seu art. 6º exatamente por ser demasiadamente longo e conhecido de todos aqueles envolvidos com o tema, mas, certamente, não se pode conceber que o conceito tenha permanecido inalterado. Entender de modo diverso seria ferir o princípio basilar da hermenêutica jurídica, segundo o qual a lei não contém palavras inúteis, ou seja, as palavras devem ser compreendidas como tendo alguma eficácia. Há outro detalhe que não pode passar despercebido nesta análise: enquanto o DL nº 2.300/86 estabelecia que o PB deveria possibilitar a estimativa do custo da obra, a Lei nº 8.666/93 foi explícita ao exigir que o orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários da obra fosse sua parte integrante, conforme se depreende da leitura do art, 7º da aludida lei.

“Qualquer engenheiro orçamentista sabe que estimativa de custo é algo muito diferente de orçamento detalhado, exigindo, este, informações completas sobre o objeto que se pretende construir.”

É provável que o fator a propiciar a divergência de interpretações seja o caráter genérico da conceituação contida no atual estatuto de licitações, visto que seria aplicável a qualquer empreendimento. Assim, para melhor elucidar a questão, faz-se conveniente tomar um objeto como exemplo. Uma obra de edificação facilita que se analisem quais seriam, na prática, os elementos constitutivos de seu PB e quais procedimentos têm sido adotados.

Há órgãos que licitam, e, infelizmente, não são raros, uma edificação apresentando, a título de PB, apenas as plantas-baixas, cortes e fachadas de arquitetura. Esse seria, de fato, apenas o PB de arquitetura, e não o PB da obra! A existência apenas da peça técnica arquitetônica permite a estimativa do custo da obra, uma vez que quantitativos dos itens de projetos ainda não disponibilizados –estrutura e instalações, por exemplo– podem ser apenas estimados a partir dela. Tal procedimento, portanto, seria admissível somente sob égide do DL nº2.300/86, pois não há como elaborar orçamento detalhado contendo a composição de todos os custos unitários sem dispor dos projetos completos.

Tão arraigado está esse equívoco de interpretação sobre o que exatamente constitui um PB, que o Projeto de Lei Complementar (PCL) nº 0332/2007, ora em tramitação na Casa Legislativa, prevê a exigência de projeto executivo para as licitações públicas, medida desnecessária se houvesse estrita observância do que já preceitua a lei.

Outro equívoco, muitas vezes cometido, é se evocar a Resolução nº 361/91 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), ao se avaliar o que caracteriza um PB. Apesar de ter forma detalhada o conceito de PB, não se pode ignorar que esse normativo foi editado em 1991, quando ainda vigorava o DL nº 2.300/86. Seu conteúdo,

---

‹ Moradores reclamam do intenso fluxo na rua Gonçalo de Carvalho

Esquina Democrática pede ›

---

Categorias:Arquitetura | Urbanismo

Tags:andré luiz mendes, pac 2, pac2, projeto básico

Artigos Relacionados

• Ideia do letreiro de Porto Alegre no Morro da Polícia avança (atualizado)
• IPHAE nega autorização para construção de prédio de 45 andares na Duque
• Audiência pública sobre o projeto de parceria da Usina do Gasômetro ocorre no dia 21
• Município entra com ação coletiva contra concessionária de energia e empresas de telefonia